آسيب شناسي شوراها

هدف از نوشتن اين مقاله آگاهي از جايگاه شوراها و آشنا شدن بشرح وظايف 10گانه شوراها و بررسي برخي مسائل ومشكلات آسيب رسان نسبت به شوراها وجلوگيري از اين دسته آسيبهاست.

چرا شوراي اسلامي شهر عليرغم جلسات و تلاشهاي فراوان چه در كميسيونها و چه صحن شورا باز هم از رضايت نسبي مردم برخوردار است ازطرفي بين شورا و سازمانها و ادارات عمومي يك سري مشكلات و عدم تعامل حاد وجود دارد كه منجر به توقف و يا به تأخير افتادن پروژه و ارائه خدمات به مردم مي شود تمام اين مسائل يا موارد مشابه را بايد از آسيبها و بيماريهاي شوراها دانست كه عدم برخورد آگاهانه با آنها اثربخشي و پويايي شوراها را از بين مي برد و براي هدايت شوراها در يك روند منطقي و مسؤوليت پذير و براي جلوگيري از بروز برخي مشكلات ساختاري و رفتاري در درون شوراها نيازمند شناسايي آسيبهاي احتمالي شوراها هستيم.

شوراها تنها ازطريق تعامل با نهادهاي سازماني و غيرسازماني مي توانند به اهداف خود جامه عمل بپوشانند از نهادهاي سازماني درسطح خرد مي توان به مؤسسات و شركتها و درسطح كلان به دولتها اشاره نمود كه اين دست نهادها و سازمانها از يكسري قوانين مشخص درجهت تحقق اهداف تعيين شده خود فعاليت مي كنند.

از نهادهاي غيرسازماني درسطح خرد را مي توان به خانواده ها و درسطح كلان به تشكلها و مجالس قانونگذاري و شوراها اشاره نمود. مهمترين وجه تمايز اين دو دسته نهاد و سازمان آن است كه در نهادهاي سازماني جايگاه انساني توسط سازمان تعيين مي شود ولي در نهادهاي غيرسازماني جايگاه نهاد توسط مجموعه انسانهاي مؤثر تعريف مي شود شورا را بايد يك مجموعه اجتماعي دانست كه مجموعه اي از مسؤوليتها و وظايف را در راستاي تحقق مجموعه اي از اهداف اجتماعي و اقتصادي برعهده مي گيرد. اما شوراها به دليل متغير و پيچيده بودن قوانين با مسائل ومشكلات متعددي روبرو هستند كه عدم توجه ودقت نسبت به آنها مي تواند به پايه هاي اصلي نهاد شوراها آسيبهاي غيرقابل جبراني وارد سازد آسيبها را مي توان به هشت قسمت تقسيم نمود :

الف)آسيب سياست زدگي: يكي ازعمده ترين نقشهاي اجتماعي واصلي شوراها نقش نظارتي مي باشد به عبارت ديگرمي توان گفت شوراها تبلورمسؤوليت اجتماعي مردم است كه به شكل نهادي توسط افرادي منتخب مردم اعمال مي شود اين افراد منتخب از زمان شروع فعاليت تا پايان دوره تصدي شورا درجهت تقويت خدمات ومديريت شهري درشهرها وخدمات روستايي درسطح روستاها تلاش مي كنند ولي گاهاً به لحاظ تمايلات گروهي به تقويت قدرت خود در شوراها مي پردازند كه نهايتاً درصورت تشديد اين رفتارها نوعي جوسياسي برشوراها غلبه مي كند كه ابعاد اقتصادي اجتماعي و عمراني شوراها را تحت تأثير قرار مي دهد و دراين حالت شوراها به جاي تبيين تفكر «چه چيزي» تفكر «چه كسي» را اولويت مي دهد وباعث كاهش اثربخشي شوراها مي شود و راه نجات اين است كه عمده ابزار مديريتي جهت جلوگيري از اين آسيب در شوراها تدوين يك آرمان مشترك بين اعضاء و مردم است كه اين آرمان مشترك علاوه بر ايجاد يك جهت گيري فكري و هماهنگي بلند مدت بين فعاليتها، يك همبستگي عمومي بين مردم و نسلهاي آينده را فراهم مي سازد وقتي شوراها به اين آسيب سياست زدگي دچار شوند و سياست زدگي در آن ريشه يابد شوراها به مانند ماشين پر سر و صدايي در مي آيد كه شعارهاي فراواني مي دهد ولي در عمل حركت و تحولات عمده اي را ايجاد نمي كند تداوم اين روند درشوراها به بي تفاوتي و سرخوردگي مردم منتهي مي شود كه نهايتاً روند رشد و توسعه منطقه را مختل مي كند.

ب) آسيب عمل زدگي: شوراها چه درسطح شهر وچه درسطح روستاها وظايف متعددي را براساس قانون بعهده دارند دركنار اين وظايف مسؤوليت برخي از اهداف كه بعنوان وعده انتخاباتي در برابر مردم به عهده گرفته اند را نيز عهده دارهستند تمام اين وظايف ومسؤوليتها مجموعه گسترده اي ازفعاليتهاي مختلف را ايجاب مي كند. دراين شرايط توجه بيش از اندازه به مسائل اجرايي و جزئيات برنامه ها وطرحها را مي توان ازجمله آسيبهاي جدي شوراها دانست كه عمل زدگي ناميده مي شود اين امرگاهي موجب مي شود برخي مسائل پيش پا افتاده وساده به مسائل پيچيده و مهم تبديل شوند و هم انرژي و تلاش اعضاء وهم منابع مردم درحد همان مسائل ساده و غيرضروري صرف مي شود تداوم اين روند به كاهش كارائي وپويايي شوراها منجرخواهد گرديد. براي نجات از اين آسيب لازم است اعضاي محترم شورا يك نگرش سيستمي به مسائل از طريق ايجاد يك نظام جامع ارزيابي وكنترل مستمربرنامه ها و ارتباط با مردم و نظرسنجي بيشتر داشته باشند. تحقق اين نگرش مستلزم توجه گسترده به امر برنامه ريزي وطراحي برنامه ها وپروژه هاي مختلف خدماتي و اجرايي است بدون اين امر وصرفاً تكيه بر ديدگاه حسي ونظري شورا درمسير

توسعه غيرواقعي هدايت مي شود كه نهايتاً موجب صرف منابع، اعتبارات و بودجه هاي متعدد بدون كسب اهداف واقعي و مؤثر شود.

ج) آسيب تضاد قانوني: در يك نظام غيرمتمركز بين اهداف ملي و اهداف محلي يك مجموعه مشكلات گسترده و متنوعي وجود دارد ازطرفي تعدادي قوانين قبل از تشكيل شوراها مصوب شده و مجرياني را براساس قانون موظف به اجراي آنها دانسته به عبارتي بين قوانين سازمانها و نهادها و شوراها تضادهاي قانوني ايجاد شده است راه نجات از اين آسيب شوراها براي پرهيز از اين تضادها اولويت بندي مسائل در مسير توسعه منطقه خود هستند كه اين اولويت بنديها را مي توان به سه دسته تقسيم كرد.

دسته اول بيشتر آثار محلي دارد و كمتر بعنوان يك متغير ملي تلقي مي شود مانند مديريت خدمات شهري يا روستايي .

دسته دوم هم آثارمحلي داشته و هم آثارملي مانند ماليات ملي وماليات محلي كه مي تواند موجب جابجايي گسترده بين مناطق مختلف درزمينه هايي چون سرمايه و نيرو مي شود و يا مي تواند موجب كاهش آماربرنامه هاي ملي درمناطق خاصي شود .

دسته سوم به مسائلي اطلاق مي شود كه آثار ملي آن بيشتر از آثار محلي آن است ازجمله مي توان به مسائل مربوط به حمل و نقل، بانكداري، مبادلات خارجي و آموزش عالي اشاره كرد.

شوراها براي انجام مؤثر وظايف خود نيازمند توجه به اين اولويت بندي با تمركز روي موضوعات دسته اول به لحاظ مراحل اوليه اجراي قانون شوراهاي شهر و روستا وتوسعه سياست عدم تمركز مي باشند درمراحل بعدي باگسترش و تقويت مباني و پايه هاي توسعه منطقه اي مي توان موضوعات دسته دوم را مورد توجه قرار داد اين امر موجب مي شود تضاد قانوني بين قوانين نهادها و سازمانها و قوانين دولتي در حد اقل قرار گيرد و آثار جانبي آن قابل كنترل باشد مسائل دسته سوم به لحاظ حيطه تأثيرگذاري آنها عمدتاً در اختيار دولتهاي مركزي قرار دارد مگر آنكه توافق خاصي بين دولت و شوراها بعمل آيد.

درمطالب قبلی پیرامون آسیب شناسی شوراها به موارد سیاست زدگی، عمل زدگی، و تضاد قانونی بحث شد و در ادامه آن به گونه های دیگر آسیب شناسی می پردازیم.

د) آسیب تداخل وظایف و تعدد مراکز تصمیم گیری:

یکی دیگر از آسیبهای مؤثر شوراهای شهر و روستاها وجود مراکز تصمیم گیری متعدد و تداخل وظایف برخی نهادها و مراکز اجرایی می باشد این مشکل عمدتاً از آنجا ناشی می شود که دولت، سازمانها و نهادها وظایف تعیین شده و قانونی شوراها را در غیاب آنها خود بر عهده داشته و تشکیلات خاصی را در این خصوص ایجاد نموده است که با تفکیک فعالیتهای محلی از مجموعه برنامه های دولت و سازمانها و تفویض آن به شوراها زمینه را برای امکان تداخل وظایف بین دستگاههای اجرایی و شوراهای محلی را آماده می سازد این مسأله می تواند منجر به تمرکز زدائی شود برای جلوگیری از این وضعیت شوراهای محلی نیازمند افزایش مشارکت مردم در فعالیتها و برنامه ها هستند ازطرفی درمورد برنامه ها و سیاستهای محلی تصمیمات متعددی مورد نیاز است که درسطح شهرها و روستاها با مراکز تصمیم گیری متعدد دولتی و غیردولتی مواجه می باشند برای مثال در شهرها و روستاها برای مشکل مسکن علاوه بر شرکتهای ساختمانی و تعاونیها وسازمان مسکن وشهرسازی و شهرداریها نیز در تصمیم گیریها دخالت دارند که مشکل عمده ای برای مدیریت شوراهای شهری محسوب می شوند و در روستاها علاوه بر وزارت کشور سازمانهایی نظیر جهاد کشاورزی نیز در تصمیمات مؤثر هستند و یک مجموعه تصمیم گیری متعددی ایجاد می کنند که مسلماً عدم توجه به آنها آسیبهای جدی به شوراها می رساند.

برای پرهیز از این مسأله و جلوگیری از تداخل وظایف تنها ایجاد مدیریت واحد شهری حلال مشکلات است(یعنی همان اجرای ماده136 که انتقال14 وظیفه در کوتاه مدت و9 وظیفه در دراز مدت به شهرداری) می باشند که البته باید بسترسازی شود و توان شهرداریها هم بالا برود تا ضمن ایجاد مدیریت واحد شهری رضایتمندی همشهریان و رشد و توسعه منطقه را درپی داشته باشد.

هـ) آسیب خلأ نرم افزاری، آموزشی، پژوهشی، قانونی :

- خلأ آموزشی: چنانکه می دانید شوراها را می توان یک پدیده نو به شمار آورد که امید است آثار گسترده ای در زمینه های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی ایجاد کند یکی از راههای هدایت شوراها به یک جایگاه مناسب در نظام سیاسی و اجتماعی کشور توجه به امر آموزش است زیرا برای برخورد با هر پدیده ای انسان نیازمند یادگیری است که عمدتاً ازطریق تجربه و آموزش مبانی میسر است. شوراها بلحاظ نوپا بودن آن در کشور ما در سه بعد نیازمند آموزش هستند منتخبین شوراها، مردم، مسؤولان دولتی که هرچقدر در مراحل اولیه به این آموزشها اهمیت بیشتر داده شود حرکت شوراها چه در سطح شهرها و چه در سطح روستاها روانتر خواهد بود.

- خلأ پژوهشی: شوراهای شهر و روستا در کشور ما با متغیرهای اجتماعی و سیاسی بسیاری روبرو هستند و آثار متقابلی را در این زمینه خواهند داشت، برای بررسی این آثار و تدوین یک نظام غیرمتمرکز مبتنی بر شوراهای شهر از یک طرف وتوسعه و تطابق آنها با شرایط متغیر اجتماعی و سیاسی از طرف دیگر دولت نیازمند توجه به امر تحقیقات و انجام مطالعات مختلف در زمینه ابعاد پیچیده شوراهاست این پژوهشها می تواند راه را برای توسعه و پردازش فعالیتها و جایگاه شوراها در سطح کلان تسهیل نماید.

- خلأ قانونی : شوراها توسط قانون ایجاد و در یک چارچوب قانونی فعالیت خواهند داشت. به همین لحاظ ضروری ترین عامل تحرک شوراها قانون است، بایدها و نبایدهای دولت ازطریق قانون و مقررات برای شوراها تعریف می شود. این قانون همواره در برخورد با مسائل، موضوعات و شرایط جدید نیازمند رفع نواقص و اشکالات موردی است و بدون آن شوراهای محلی جایگاه تضعیف شده ای خواهند داشت.

عدم توجه به این سه دسته ابزار هدایتی( آموزش، پژوهش، قانون) می تواند اثربخشی شوراها را از بین ببرد و به شکل بی ثمر تبدیل سازد که نهایتاً هم دولت و هم شهروندان از آن آسیب خواهند دید.

و) انتظارات غیرواقعی :

واضح است که شوراها بین دو مفهوم کلان اجتماعی «دولت» و «مردم» قرار داشته و نهایتاً رابطه متقابل و پیچیده ای با هرکدام از سازمانها و نهادها دارند شوراها علاوه بر آنکه درارتباط مستقیم و چهره به چهره با مردم هستند و دستگاههای دولتی با دولت نیز ارتباط گسترده ای دارند و بدون آنها جلوگیری مؤثر نخواهند داشت این ارتباط متقابل یکسری انتظارات مشخصی را نیز به وجود می آورد درمورد مردم و شوراها یک رابطه سیستمی وجود دارد. مردم یکسری داده ها ازجمله مالیاتها و عوارضات، امکانات، اختیارات و... را به شوراها انتقال می دهند و درمقابل یکسری ستاده ها را طلب می کنند که عموماً انتظارات مردم نامیده می شود درطرف

دیگر شوراها نیز یکسری داده ها تحت عنوان فعالیتهای اجرائی، مقررات و مصوبات را جهت تنظیم و تحقق انتظارات مردم فراهم می سازند و به مردم انتقال می دهند و درمقابل ستاده مورد انتظار آنها مشارکت، توجه و همکاری مردم است. دراین رابطه متقابل بین مردم و شوراها درصورتیکه انتظارات به شکل واقعی مطرح نشود می تواند آسیبهای مؤثری به عملکرد شوراها وارد کند زیرا مردم بدون توجه به فراهم کردن داده های مورد نیاز ممکن است انجام پروژه ها و یا طرحهای مختلفی را از شورا بخواهند که در توان شورا چه در سطح شهرها و چه درسطح روستاها نباشد البته این امر می تواند از شعارها و وعده های انتخاباتی منتخبین شوراها نیز حاصل شود وعده هایی که در مقابل پیروزی انتخاباتی برخی، اعتماد مردم را می تواند نسبت به شوراها کاهش دهد. رابطه دولت، سازمانها وشوراها ماهیتاً از رابطه مردم وشوراها متفاوت می باشد زیرا هم دولت و هم شوراها ذاتاً درمقابل مردم پاسخگو می باشند و این موجب می شود انتظارات متقابل دولت، سازمانها و شوراها یک حالت مکمل داشته باشد این انتظارات ازطرف دولت مسؤولیت پذیری، کمک به تحقق اهداف، توسعه منطقه ای، رعایت قوانین و هماهنگی با سیاستهای کلان توسط شوراها است. درمقابل شوراها نیز انتظار دارند دولت درمورد کمکهای مالی اختیارات بیشتر و فراهم کردن تسهیلات قانونی نسبت به شوراها توجه نشان دهد.

این انتظارات متقابل نیز باید برای تثبیت موقعیت شوراها و حمایت از برنامه های دولت در یک روند برنامه ریزی شده و متعادل قرار گیرد و ازتوسعه انتظارات غیرواقعی که باتوجه به تعداد شوراها درسطح می تواند مشکل فزاینده داشته باشد جلوگیری کرد به بیان دیگر شوراها و دولت جهت تقویت سیاستهای عدم تمرکز نظام، نیازمند همکاری و هماهنگی گسترده ای بویژه در مراحل اولیه می باشند و کمبود آن می تواند آسیبهای جدی به موقعیت شوراها وارد سازد.

ز) آسیب کمبود منابع مالی:

بعنوان یکی از مشکلات رایج شوراها بویژه در سطح روستاها می توان به کمبود منابع مالی جهت تأمین اعتبار پروژه ها و طرحهای مورد نظر اشاره نمود عدم توجه به این مسأله و ایجاد مخارج و سرمایه گذاریهای بیش از توان درآمدی شورا می تواند آسیبهای جدی و مؤثری به توسعه شهری یا روستایی و عملکرد شورا وارد سازد. برای پرهیز از این آسیب شوراها می توان از راهکارهای زیر استفاده نمود:

1)کنترل هزینه ها .

2)افزایش دقت درخصوص توجیه اقتصادی و اجتماعی طرحها و پروژه ها.

3)ایجاد منابع جدید درآمدی و خلاقانه .

4)ایجاد طرحها و پروژه های مشارکتی .

5)مجری طرحهای عمرانی سایر نهادها و سازمانها .

6)افزایش بهره وری امکانات و سرمایه های عمومی.

7)ایجاد یک برنامه مالی بدون تهیه بودجه بندی برنامه ای .

8)پیگیری جذب بودجه های ملی و استانی (عمرانی- خدماتی – پژوهشی).

البته دولت دراین رابطه نمی تواند تمام تقاضاهای اعتباری شوراها را مگر در مواردی چون برنامه های ملی و کمکهای ویژه تأمین نماید به عبارتی باید گفت که پیام درونی شوراها آن است که هزینه توسعه و آبادانی و سرسبزی و بهداشتی شدن هرمنطقه با مشارکت شهروندان آن منطقه میسور می گردد و دولت و سازمانها قادر به پرداخت مخارج توسعه و عمران شهرها و روستاها نمی تواند باشد.

ح) آسیب عدم تمایل سیاسی :

از دیدگاه سیاسی شوراها نوعی توزیع قدرت در سطوح پایین جامعه تلقی می شوند این توزیع قدرت در مسیر حرکت و رشد مسلماً نیازمند افزایش اختیارات انتقال امکانات و فراهم شدن ابزارهای تصمیم گیری واجرایی در سطح شهرها و روستاها است.

دراین حالت اگر تمایل سیاسی برای تأمین این نیازها وجود نداشته باشد شوراها به یک مشکل کلیشه ای و دستوری تبدیل می شوند و فرآیند مشارکت مردم را مختل می سازند و به هیچ عنوان شورا نمی تواند نقش پارلمان محلی را ایفا نماید.

این تمایل نه تنها در سطح مسؤولان حکومتی و قانونگذاری و نهادهای سازمانها باید باشد که در سطوح سازمانهای محلی دولت نیز باید فراهم باشد کمبود آن می تواند منجر به کاهش کارائی برنامه ها و فعالیتهای شوراها شود برای پرهیز از این مسأله دولت، سازمانها ونهادها و شوراها باید نسبت به اهداف ملی و کلان نظام هماهنگی و تعهد مشترکی داشته باشند و از ایجاد تضاد بین اهداف ملی و اهداف محلی اجتناب نمایند. توجه به این مجموعه هشت گانه آسیبها و مشکلات می تواند از افتادن شوراها در مسیرهای غیرواقعی و مشکل آفرین جلوگیری کند البته هرچند این مشکلات بصورت کلی بررسی شده و می شود ولی شکل آنها در شوراهای شهری و روستایی در مناطق مختلف مشابه نخواهد بود .

اميرحسين رادمنش

سخنگوي شوراي اسلامي شهر يزد